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La «Nueva Gestión Pública» (NGP) y la burocracia representan dos enfoques clave en la Administración Pública. En un mundo en constante evolución, estos paradigmas han moldeado la forma en que el Estado interactúa con la sociedad y gestiona recursos en un entorno dinámico.
Este artículo explora cómo la NGP ha impactado en la Administración Pública. Y cómo ha influido en la toma de decisiones gubernamentales, al tiempo que reconoce la relevancia histórica y las características de la burocracia. Examina las diferencias clave entre ambos enfoques. Y las implicaciones de estos cambios en la prestación de servicios públicos y en la relación entre el Estado y su ciudadanía.
Acompáñanos en esta lectura sobre la evolución de la Administración, donde la Nueva Gestión Pública y la burocracia han desempeñado papeles fundamentales en la búsqueda de soluciones a los desafíos del siglo XXI.
Cualquier organización existe en relación con su entorno y las circunstancias en que se halla inmersa. No puede sobrevivir como un ente aislado de lo que le rodea, ya que, en función de ese entorno, que produce unas exigencias, definirá su misión, políticas y objetivos, estableciendo con él una interacción continua.
Igualmente, su medio interno habrá de ser tal, y estar conformado de manera, que permita la realización de aquellas funciones que definen su razón de ser. Esto implica que deberá existir un grado de coherencia mínimo que produzca sintonía entre entorno, misión y organización interna.
Es evidente la existencia de unas condiciones cambiantes que se producen en los ámbitos económico, cultural, político y social. Por tanto, no se puede negar la necesidad que tiene cualquier organización de ajustarse a un cambio permanente en un mundo donde la incertidumbre es un rasgo característico.
A esta relación dinámica no es ajeno el Estado, ni el modelo organizativo de la Administración Pública asociado al mismo. Esta relación ha sido una constante a lo largo de la historia, pudiendo llevarse a cabo una descripción de diferentes momentos.
Así, con el surgimiento del estado liberal nace una concepción del papel del Estado y de la Administración Pública, cuya base es garantizar y proteger las libertades económicas al tiempo que las libertades políticas, de ciudadanos y ciudadanas, que son iguales ante la ley en deberes y derechos.
El marco organizativo al que se acoge está basado en la burocracia, sistema hecho explícito por Max Weber.
La burocracia, como forma organizativa, está caracterizada por una serie de principios tales como: la jerarquía de la autoridad, la especialización del trabajo, la definición de áreas de competencias específicas. Igualmente, la presencia de normas concretas que determinen la existencia de conductas predecibles. En definitiva, se trata de un modelo rígido que corresponde a un Estado con una bien delimitada frontera entre lo público y lo privado.
Una de sus claves es tratar a todas las personas como sujetos con los mismos derechos. Así, el personal funcionario actuará según lo estipulado en la norma, orillando cualquier preferencia o relación personal.
Es precisamente para preservar este tipo de actuación objetiva, que surge el servicio civil de carrera a fin de conceder al funcionariado las suficientes garantías de imparcialidad. Una de ellas es la selección de los funcionarios sobre la base del mérito; otra, especialmente importante, la estabilidad en al cargo. Es decir, la imposibilidad de remover a una persona de su puesto de funcionario excepto en casos claramente acreditados mediante un proceso administrativo tasado. De esta forma, se pretende asegurar su independencia del poder político y el ajuste a los procedimientos establecidos.
Son diversos los estudios que apuntan a que el desarrollo de un país se verá favorecido por la presencia de una burocracia meritocrática, estable y sólidamente enmarcada en la infraestructura estatal. De este modo, la burocracia se constituyó como la forma de organización más adecuada para una sociedad moderna fundamentada en la racionalidad instrumental, las normas abstractas y el capitalismo [1].
A su vez, podemos considerar que la administración burocrática supuso un factor clave en la construcción de los Estados nación, al centralizar la toma de decisiones y el desarrollo de políticas públicas, en sustitución de los esquemas propios del patronazgo habituales en las organizaciones. Su aparición es paralela a la transformación que sufre el Estado debido a las políticas expansivas llevadas a cabo en las democracias europeas tras la II Guerra Mundial. A partir de entonces, aparece la concepción del estado del bienestar.
Weber no diferenciaba organizaciones públicas de privadas al hablar de la burocracia. No obstante, la burocracia de la administración pública se caracteriza por la neutralidad y, consiguientemente, la protección de los derechos ciudadanos.
Desde el punto de vista operacional, la burocracia se caracteriza por actividades altamente rutinarias que se logran por medio de la especialización, las normas y reglamentos muy formalizados, el agrupamiento de tareas en departamentos funcionales, la autoridad centralizada, cortos tramos de control y toma de decisiones que sigue la cadena de mando. Son rasgos relevantes de este modelo:
Los esquemas propios de la burocracia se mantienen actualmente en buena medida. Porque que en sí, posee ventajas de relieve, como el aseguramiento de la igualdad de trato o la independencia del funcionariado respecto al poder político.
No obstante, y ya que los modelos organizativos no pueden deslindarse de los contextos históricos, sociales y económicos, ha surgido otro planteamiento alternativo: el modelo gerencial, o nueva gestión pública.
En la Europa de los años 70, el estado del bienestar, con un amplio compromiso de prestar servicios personales, se enfrenta a una fuerte crisis económica. Esto le obliga a la contención del gasto público, es decir, a primar la eficiencia sobre todo lo demás.
Frente a una crisis económica que era esencialmente de consumo, el incremento del consumo social hizo de contrapunto utilizándose para ello el gasto público como mecanismo primordial. Simultáneamente se introdujo la creación de una serie de servicios sociales. Estos suponían, de hecho, un modo de financiación por parte del Estado del consumo social. Se concretaron principalmente en la sanidad, la educación y las pensiones.
En España se demora su implantación no llegando a iniciarse hasta los años 70, y a desarrollarse tras la transición política.
En este contexto se concibe una Administración Pública prestadora de servicios, junto con ciudadanos beneficiarios de los mismos. Una administración de servicios que modifica la relación anteriormente sostenida con la sociedad y que se orienta hacia un modelo, organizativo y de gestión, distinto.
Desde ese momento, es preciso producir servicios para diferentes segmentos de la ciudadanía. Lo que lleva implícita la necesidad de descentralizar áreas e introducir nuevas técnicas de gestión importadas del sector privado, cuyo objetivo es racionalizar los recursos y mejorar los resultados.
El concepto preciso de nueva gestión pública no es fácil de definir, porque nos encontramos más bien ante un conjunto de enfoques de gestión. Sin embargo, sí es posible identificar ciertas características comunes a los procesos de transformación implicados. Por ejemplo, la conversión de entidades públicas en agencias o entes independientes; la introducción de los principios de competencia entre los sectores público y privado, e incluso entre organizaciones públicas,
No hay una definición exacta en torno al término Nueva Gestión Pública. Aunque es posible determinar algunas características comunes a todos estos procesos de transformación organizacional. Por ejemplo: desagregación de las entidades públicas en unidades independientes o agencias; introducción de competencia dentro del propio sector público y entre sectores público y privado, introducción de mecanismos de control y medición de la eficacia y la eficiencia, o más énfasis en el control de los outputs.
No obstante, el denominador común a los distintos enfoques es la aplicación de técnicas de gestión privadas en el ámbito de lo público. Se importan así prácticas del sector privado al funcionamiento de la administración y los servicios públicos. Las primeras aplicaciones de la nueva gestión pública se llevaron a cabo en los países anglosajones, especialmente en Reino Unido y Nueva Zelanda. Posteriormente, pasará a otros países.
La nueva gestión pública intenta así imponer un nuevo paradigma que sustituya al modelo burocrático y a la economía keynesiana; la denominada reinvención del gobierno [2].
La expresión fáctica de esta perspectiva de gestión de lo público se concreta en ciertas políticas. Privatizaciones, subcontratación de servicios públicos, creación de mercados internos para estimular la competencia o la introducción del copago por los servicios públicos recibidos.
[1] Villoria, M. (2019). Reformas de la Administración pública: fenomenología, vectores de cambio y función directiva del Derecho administrativo. Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid, 23 pp. 107-146.
[2] Osborne, D. y Gaebler, T. (2002). La Reinvención del Gobierno. La influencia del espíritu empresarial en el sector público. (7ª. edición) Paidós Iberica: Barcelona.
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