La obligatoriedad de que ciertos puestos sean ocupados por funcionarios es un tema recurrente en la Administración Pública. La asignación de la naturaleza funcionarial o laboral a los distintos puestos genera dudas y debates. Especialmente, en lo que respecta a los límites entre ambas figuras y las excepciones permitidas por la normativa.
Esta cuestión, junto con la distinción entre plaza y puesto, se suscita con frecuencia durante el proceso de elaboración de las Relaciones de Puestos de Trabajo (RPT), donde se definen las características y requisitos de cada puesto dentro de la administración.
Puestos que Deben ser Ocupados por Funcionarios: Normativa
La normativa dispone que ciertos puestos de trabajo deben desempeñarse por personal funcionario. Y ello, debido a la naturaleza de las funciones que desempeñan, las cuales requieren una vinculación estatutaria con la administración y una garantía de imparcialidad y profesionalidad.
De este modo, los puestos que implican el ejercicio de autoridad o funciones de control y fiscalización deben ocuparse por funcionarios públicos. El fin es el de asegurar la integridad y la objetividad en el desempeño de sus funciones.
Principales Referencias Legales
Este requisito se establece en el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) y en otras normativas específicas que regulan la función pública:
Constitución Española de 1978
Establece un modelo de función pública basado en un régimen estatutario general (arts. 103.3 y 149.1.18). Así, se propugna un régimen estatutario con carácter general para los servidores públicos. Así, el régimen laboral, desde un punto de vista jurídico, tiene un ámbito más reducido. De este modo, se establece como excepción a la regla general del régimen de funcionarización de las Administraciones Públicas.
Estatuto Básico del Empleado Público
Regulado actualmente por el Real Decreto Legislativo 5/2015 (TREBEP). Establece que las funciones que impliquen la participación en potestades públicas o la salvaguardia de los intereses generales deben desempeñarse exclusivamente por funcionarios (art. 9.2). Las leyes de función pública determinarán los puestos que pueden desempeñarse por personal laboral, respetando lo establecido en el artículo 9.2.
Ley 27/2013, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local
Dispone que, con carácter general, los puestos en la Administración local deben ser ocupados por funcionarios. Y reserva al personal funcionario de carrera el ejercicio de funciones que impliquen potestades públicas o autoridad.
Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública
En el derecho estatal, la Ley 30/1984, de 2 de agosto de medidas para la reforma de la Función Pública, contemplaba la existencia de funcionarios de carrera y de personal laboral. Señalaba que las relaciones de puestos de trabajo determinaban los puestos que se reservaban a cada uno (art. 15). Este precepto, en su primera redacción, se anuló por el TC, en la STC n.º 99/87. La sentencia señaló que, habiendo optado la CE por un régimen estatutario con carácter general para los empleados públicos (artículos 103.3 y 149.1.18), había de ser también la Ley la que determinara en qué casos y con qué condiciones puedan otras posibles vías para el acceso al servicio de la Administración pública.
La Ley 23/1988, de 28 de julio, dio una nueva redacción a la LFP en su artículo 15. Abordó la situación del personal laboral al servicio de la Administración del Estado. Por consiguiente, no es precepto básico, aunque sí orientador al provenir de la STC 99/87. La redacción nuclear es el artículo 15.1.c. Este sigue en vigor mientras las diferentes Administraciones no aprueben sus propias leyes de función pública adaptadas al EBEP, que establece:
c) Con carácter general, los puestos de trabajo de la Administración del Estado y de sus Organismos Autónomos así como los de las Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad Social, serán desempeñados por funcionarios públicos.
Excepciones: ¿Cuándo pueden ser ocupados por personal laboral?
Se exceptúan de la regla anterior y podrán desempeñarse por personal laboral:
- Los puestos de naturaleza no permanente y aquéllos cuyas actividades se dirijan a satisfacer necesidades de carácter periódico y discontinuo;
- los puestos cuyas actividades sean propias de oficios, así como los de vigilancia, custodia, porteo y otros análogos;
- los puestos de carácter instrumental correspondientes a las áreas de mantenimiento y conservación de edificios, equipos e instalaciones, artes gráficas, encuestas, protección civil y comunicación social, así como los puestos de las áreas de expresión artística y los vinculados directamente a su desarrollo, servicios sociales y protección de menores;
- los puestos correspondientes a áreas de actividades que requieran conocimientos técnicos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño, y los puestos de trabajo en el extranjero con funciones administrativas de trámite y colaboración y auxiliares que comporten manejo de máquinas, archivo y similares.
- Los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrativo.
Jurisprudencia sobre la Reserva de Puestos a Funcionarios
En consecuencia, en este esquema los puestos de trabajo predominantemente burocráticos deben ser ocupados por funcionarios. Este ha sido el criterio jurisprudencial, anulándose las relaciones de puestos de trabajo y aprobación de plantillas de las entidades locales que no lo respetaban.
Sentencias Relevantes
La STS de 2 de diciembre de 2003, F.J.6º, en plazas de auxiliar administrativo y administrativos, de naturaleza funcionarial y no laboral. Al ser puestos que se reservan para funcionarios de la Escala de Administración General, Subescala Auxiliar y Subescala Administrativa, respectivamente.
También el TSJ de Valencia ha seguido ampliamente este criterio (SSTSJ Valencia de 12 julio de 1998; de 29 de junio de 2001; 20 de enero de 2003; 27 de mayo de 2002; 10 de junio de 2002; 22 de diciembre de 2000).
Igualmente, se ha rechazado la interpretación del artículo 15.c) de la LFP de 1984. Esta, al amparo de la cláusula “los puestos con funciones auxiliares de carácter instrumental y apoyo administrativo”, podía sustentar la práctica de considerar laborales a algunos puestos de naturaleza burocrática.
Posición del Tribunal Supremo
No obstante, el Tribunal Supremo (STS, 9 de Julio de 2012) afirma, con relación a una plaza de auxiliar de apoyo administrativo e instrumental, prevista su ocupación por personal laboral:
“Las tareas asignadas a este auxiliar de apoyo administrativo e instrumental, como viene a admitir la propia sentencia, se asimilan a las asignadas a los funcionarios de la Escala de Auxiliares Administrativos. Siendo así, conforme decíamos en la sentencia citada, no cabe atribuírselas a personal laboral. Debe tenerse en cuenta en este sentido que las funciones auxiliares instrumentales y de apoyo administrativo a las que se refiere el artículo 15.1 c) de la Ley 30/1984 no pueden ser las que ya desempeñan cuerpos o escalas funcionariales. El auxilio instrumental y el apoyo administrativo se sitúan fuera de los cometidos de aquéllos, de ahí la calificación que les da la Ley que contempla factores externos a los propiamente administrativos, es decir, hace hincapié en lo que no son actividades de naturaleza administrativa para aceptar que puedan ser encomendadas a personal laboral.
Para una mejor valoración del alcance de esta sentencia, es preciso indicar que las tareas del controvertido puesto de “Auxiliar de apoyo administrativo e instrumental” eran las siguientes: Atención al público en general, atención al teléfono, apoyo a los trabajos de registro de documentos, apoyo a los trabajos de emisión de documentos, apoyo a los trabajos de correo de documentos.
En la Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 13 de mayo de 2009, el Tribunal reitera los fundamentos jurídicos previamente expuestos. Además, considera que, al tratarse de funciones directivas o de organización dentro de la Administración, el estatuto funcionarial, por la mayor inamovilidad y estabilidad que ofrece al empleado público, es el que mejor garantiza el principio de objetividad (artículo 103.1 de la CE), que debe presidir cualquier función de dirección administrativa.
Esto añade una nueva consideración a la hora de decidir qué puestos deben ser ocupados por funcionarios o por personal laboral. Esta no es otra que la necesidad de garantizar el principio de objetividad según el artículo 103.1 de la Constitución Española. Este criterio, como sabemos, ya se contempla en la legislación que regula la Administración Local, anteriormente analizada.
Otras Resoluciones Judiciales sobre la Materia
Por último, tenemos la STS de 26 de marzo de 2014. En ella se concluye que cuando la Administración configure determinados puestos de su estructura para cubrirlos con personal laboral, deberá justificar cuáles son sus cometidos específicos y que estos están incluidos en las excepciones legalmente previstas.
Por tanto, si bien no todos los puestos han de ser ocupados por funcionarios, no es posible configurar puestos para personal laboral. Salvo que se limiten exclusivamente a las excepciones previstas en el artículo 15 de la Ley 30/1984.
En resumen, y a la vista de esta doctrina jurisprudencial, queda claro que el desempeño de puestos de trabajo en la Administración Pública por personal laboral es una excepción, debiendo circunscribirse a aquellas situaciones legalmente previstas.
Conclusión: La Función Pública como Norma General
A la luz de la normativa y la jurisprudencia, se evidencia que la reserva de puestos a funcionarios es la norma general. El desempeño de funciones por personal laboral es una excepción que solo puede aplicarse en los casos expresamente previstos en la legislación.
El principio de funcionarización responde a la necesidad de garantizar la imparcialidad, la profesionalidad y la estabilidad en el ejercicio de funciones públicas. Especialmente en aquellas que implican potestades administrativas, control y fiscalización. La legislación y la doctrina judicial han reiterado que la provisión de estos puestos se ajustará estrictamente a los criterios establecidos. Se evitan así interpretaciones expansivas que pudieran desvirtuar el carácter estatutario del empleo público.
Además, los pronunciamientos jurisprudenciales han reforzado la exigencia de que las administraciones justifiquen, nítida y objetivamente, las razones para configurar determinados puestos como laborales, asegurando que se enmarquen en las excepciones legalmente previstas.
En definitiva, el criterio general sigue siendo la primacía del régimen funcionarial, con excepciones muy delimitadas.
