La calidad de la democracia puede entenderse desde una triple dimensión: Cumplimiento de los procedimientos previstos (que incluiría los principios de legalidad, de responsabilidad o rendición de cuentas y de transparencia); respeto efectivo a los derechos de los ciudadanos (civiles, políticos y sociales) y resultados alcanzados en la percepción de los ciudadanos en cuanto a la satisfacción de sus necesidades (donde se encuadrarían los principios de legitimidad y de respuesta a las demandas ciudadanas o responsividad).

Por su parte, calidad de la democracia y buen gobierno pueden ser conceptos relacionados, pero no idénticos. Calidad democrática, aún reconociendo la diversidad en cuanto a las aproximaciones conceptuales del término, se refiere a aspectos procedimentales, de contenido y, según algunos puntos de vista, también a los resultados a alcanzar con relación al desarrollo económico, la justicia social o la igualdad.

Calidad en los Procedimientos

Comencemos definiendo las cuatro dimensiones en la calidad de los procedimientos:

  • Estado de derecho
  • Rendición de cuentas
  • Participación
  • Competencia

Estado de derecho

Dimensión clave de la calidad de la democracia, el Estado de derecho se relaciona con el modo en que se toman y se implementan las decisiones. Implica al principio de legalidad, al cumplimiento de los procedimientos formales y de los ordenamientos normativos así como la aplicación de un sistema legal que garantice los derechos y la igualdad de la ciudadanía que, además,  ponga límites a la acción del gobierno.

Dimensiones de la Calidad de la Democracia
Dimensiones de la Calidad de la Democracia

Esto significa hacer que las autoridades respeten las leyes y que estas sean de conocimiento público, universales, estables, inequívocas y no retroactivas.

Por tanto, la calidad de la democracia implica la existencia de un sistema legal capaz de hacer efectivos los derechos políticos, las libertades civiles y los mecanismos de rendición de cuentas. Sin un vigoroso estado de derecho, defendido por un poder judicial independiente, la igualdad y la dignidad de los ciudadanos están en riesgo[1].

 Seguridad individual y orden civil.
Poder judicial independiente.
Capacidad institucional y administrativa para formular, aplicar y poner en vigor las leyes.
Integridad y lucha eficaz contra la corrupción.
Fuerzas de seguridad respetuosas de la ciudadanía y bajo el control civil

Subdimensiones del Estado de derecho desde el punto de vista de la calidad de la democracia, según Morlino[2]

Rendición de cuentas

La rendición de cuentas (accountability) es definida en términos generales como la obligación de los líderes políticos electos de responder por sus decisiones frente a los ciudadanos-electores o a otros órganos constitucionales encargados de ello.[3]

La rendición de cuentas tiene tres componentes básicos[4]. De un lado, la obligación de los políticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y acciones, y justificarlas. De otro, la capacidad de sanción a quienes hayan transgredido sus obligaciones públicas.

El primer componente comprende el derecho a recibir información veraz, entendible y pertinente, así como la obligación de facilitar esa información por parte de quienes detentan el poder y toman decisiones.

La justificación requiere de la explicación, del argumentar para que se expliquen actos u omisiones. Pero no es suficiente un discurso unidireccional, no basta con trasladar un relato sin más; es necesario el diálogo crítico, la interacción entre quienes preguntan y quienes responden.

Componentes de la Rendición de Cuentas
Componentes de la Rendición de Cuentas

El tercer componente de la rendición de cuentas es la sanción, que implica el «castigo» de acciones incorrectas en el ejercicio de los servidores públicos, ya que una ausencia de consecuencias dirige hacia la impunidad. Estas sanciones varían según su objeto limitándose, en el caso de los cargos políticos, al cese y a la exposición pública, excepto cuando las actuaciones sean de tal tipo que requieran la intervención de instancias judiciales.

En la rendición de cuentas pueden distinguirse dos formas, complementarias entre sí:

Rendición de cuentas electoral

Frecuentemente denominada rendición de cuentas vertical, se establece entre los ciudadanos, sus órganos de representación y el gobierno. Tiene su expresión cuando la ciudadanía juzga las responsabilidades de los gobernantes y los examinan mediante los procesos electorales a través de los cuales hacen responsables a los gobiernos de los resultados de sus acciones.

Rendición de cuentas interinstitucional

También denominada rendición horizontal. Está referida a la responsabilidad que tienen los gobernantes de «responder ante otras instituciones o actores colectivos investidos con la capacidad o el poder de controlar la conducta de las figuras de gobierno» (Morlino, 2014).

Se establece entre el Gobierno y la administración y órganos de supervisión, evaluación y control, autoridades independientes, contralorías y tribunales de cuentas. Se incluirían en esta categoría el control que ejerce la oposición desde el Parlamento u otras instituciones representativas. También, el que se efectúa por partidos políticos, sindicatos y medios de comunicación.

Smulovitz y Peruzzotti[5] proponen el concepto más amplio de rendición de cuentas social, un “mecanismo no electoral, pero vertical, de control de autoridades políticas que descansa en las acciones de un múltiple conjunto de asociaciones de ciudadanos y de movimientos, acción que tiene como objetivo exponer errores gubernamentales, traer nuevas cuestiones a la agenda pública o activar el funcionamiento de agencias horizontales de ‘accountability’[6].

Este tipo de rendición de cuentas operaría entre periodos electorales mediante distintas fórmulas y mecanismos relacionados con la información y la valoración de los comportamientos de la administración y de los líderes políticos electos.

Participación

En una democracia de calidad los ciudadanos ejercen sus derechos e influyen en el proceso de toma de decisiones través de su participación. A más participación, es más probable que las decisiones de los gobiernos respondan a las preferencias de un amplio número de ciudadanos.

La participación está asociada a la igualdad política, constituyendo una significativa expresión de salud democrática, requiriendo un Estado de derecho que defienda la opción y la capacidad de participar plenamente de los grupos sociales más débiles. Asimismo, para desplegar la participación en una democracia de calidad, es preciso capacitar e instruir a la ciudadanía; si bien el hecho en sí de participar deviene en una ciudadanía más informada y comprometida, más consciente de sus  derechos y obligaciones, permitiendo el desarrollo una opinión política más estructurada.

La participación induce a los ciudadanos a estar más interesados en la política y atentos a la acción de sus representantes. Facilita mayor control del poder político y la presencia, a través de mecanismos formales e informales, en los procesos decisionales.

Competencia

Entendida como competencia política que existe cuan­do hay diversidad de actores involucrados en los procesos de toma de deci­siones políticas.

Se debe contar con elecciones regulares, a las que concurran diferentes partidos políticos. Es así que puede existir una verdadera competitividad política donde los partidos políticos posean libertad para competir entre sí.

Esta competencia electoral deberá estar en relación con el acceso igualitario a los medios de comunicación y a la financiación. Es así como se aseguran elecciones limpias y justas.

Una competencia efectiva permite una oposición política real lo que a su vez incide en la rendición de cuentas interinstitucional.

Competencia política y participación  constituyen los componentes esenciales de la democracia como sistema de gobierno.

Calidad en los Contenidos

Para calificar la calidad de la democracia, esta debe garantizar libertad e igualdad, así como optimizar la interdependencia entre estos dos principios a través de control sobre el gobierno[7].

Libertad e igualdad son los objetivos centrales de una democracia ideal. Estos se traducen en un conjunto de derechos civiles y políticos referidos a la libertad y de derechos sociales referi­dos a la igualdad y la solidaridad.

Esta segunda dimensión de la calidad de la democracia hace referencia al respeto a los derechos y al alcance de niveles superiores de igualdad política, social y económica, elementos que definen de modo sustantivo la calidad democrática.

Respeto a los derechos y a las libertades

La libertad es el primero de los dos aspectos sustantivos, refiriéndose al respeto de un conjunto de derechos. El respeto a los derechos significa ausencia de coacciones e interferencias que limiten la libertad, así como la disposición de las condiciones que permitan la realización personal y la participación pública.

El derecho político por excelencia es el derecho al voto. Junto a este puede mencionarse el derecho a ser elegido para un cargo público (electorado pasivo). Lo derechos políticos pueden ser ampliados de forma que la influencia del ciudadano en los procesos políticos sea mayor.

Los derechos civiles se refieren a la libertad personal, derecho a la privacidad, a la libertad de expresión y de manifestación, de circulación y de residencia, libertad de enseñanza, libertad de prensa e información, de reunión, asociación y organización, libertad política y sindical[8].

Los derechos sociales, a su vez, constituyen  el mejor medio para reducir las desigualdades, incidiendo ya en el segundo elemento sustantivo de la democracia: la igualdad.

Igualdad política, social y económica

El alcance del ideal democrático de la igualdad diferirá entre quienes apoyan la democracia, inclinándose en mayor o menor medida por una de dos perspectivas: Igualdad formal o igualdad sustancial.

La primera se refiere tanto a la igualdad ante la ley como  a la protección frente a discriminaciones por razón de origen, raza, sexo, religión, lengua, opinión y condiciones económicas y sociales.

En cuanto a la igualdad sustancial, se refiere a la eliminación de obstáculos limitantes de la igualdad social y económica. Por consiguiente, se refiere al logro del pleno desarrollo de las personas.

Calidad en los Resultados

Capacidad de respuesta

Este factor denota una función básica de los gobiernos, tal y como es dar respuesta  a las demandas de la ciudadanía, que se traduciría en la satisfacción del ciudadano y de la sociedad civil en general.

La responsividad (capacidad de respuesta) se relaciona con las políticas. Estas deben constituirse en el centro de la atención pública, y con los servicios que se prestan a individuos y grupos. El conocimiento de las necesidades y la comprensión de las demandas de la ciudadanía, para que sean adecuadamente respondidas, tienen aquí un papel clave.

No obstante hay que reconocer las dificultades que puede suponer la no disposición de los recursos suficientes para facilitar las respuestas adecuadas a la totalidad de las necesidades y demandas de la ciudadanía. Ello indicaría la importancia del factor económico en la consolidación democrática, que se convertiría en relevante al permitir una mayor capacidad de respuesta del gobierno.

Legitimidad

Hace referencia a la satisfacción y confianza de la ciudadanía con relación al gobierno y a las instituciones públicas. La legitimidad puede estimarse estableciendo la distancia entre gobernantes y ciudadanos con relación  a las políticas públicas, lo que lleva a la evaluación de la percepción que la ciudadanía posee acerca del gobierno, las instituciones y sus políticas.

La percepción de legitimidad  puede incrementarse con información, transparencia y conocimiento del funcionamiento de lo público, sus instituciones y administraciones.

Desde este punto de vista es exigible la evaluación de las políticas públicas, de su eficacia y eficiencia, y del funcionamiento de las instituciones con el fin de detectar errores, corregirlos y mejorar su desempeño.

La legitimidad tendría su expresión en el interés y la participación política de la ciudadanía.


Notas

[1] O’Donnell, G (2004): “Why the Rule of Law Matters”, Journal of Democracy,  15, pp. 32-46.

[2] Morlino,  Leonardo  (2014),  La  calidad  de  las  democracias  en  América  Latina: informe  para IDEA International, San José, Costa Rica, IDEA.

[3] Morlino, L: “Calidad democrática entre líderes y partido”. Istituto Italiano di Scienze Humane, 2008ª.

[4] Schedler, Andreas: “Qué es la rendición de cuentas”, en Cuadernos de Transparencia 03, México, Instituto Federal de Acceso a la Información, 2004.

[5] Smulovitz, C. y Peruzzotti, E. (2000). “Societal accountability in Latin America”, Journal of Democracy, vol. 11, 14: 147-158.

Smulovitz, C. y Peruzzotti, E: Controlando la política. Ciudadanos y medios en las nuevas democracias. Ed. Paidós. Buenos Aires, 2002.

[6] Morlino (2014) considera la rendición de cuentas social con concepto integrado en la rendición de cuentas interinstitucional.

[7] Bühlmann, M; Merkel, W; Wessels, B: “The Quality of Democracy: Democracy Barometer for Established Democracies”. 2007 Berlin: University of Zurich: Social Science Research Centre Berlín.

[8] Morlino, L: “¿Democracia sin Calidad?”, cap. 7 de Democracia y democratizaciones, pp. 184-210. CIS, Madrid, 2009.

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